В начале апреля т.г. утверждена и опубликована на официальном сайте ведомства Публичная декларация целей и задач Минфина России на 2019 год (http://minfin.ru/ru/document/index.php?id_4=127318).

В числе мер, направленных на реализацию положений Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 – 2024 годах, и, в частности, на повышение стратегической эффективности, как отдельная самостоятельная задача выделена задача по развитию практик инициативного бюджетирования.

Наличие практического опыта внедрения инструментов, способствующих распространению лучшей практики участия граждан в бюджетных решениях, позволило экспертам Компании сформировать определённое комплексное видение подходов, применение которых будет способствовать дальнейшему развитию и совершенствованию этой работы.

Как эксперты, непосредственно взаимодействующие со специалистами органов власти регионального и муниципального уровня в ходе обеспечения информационной поддержки процесса развития инициативного бюджетирования (ИБ), мы хотели бы поделиться своим опытом и мнением по данному вопросу. И в этой связи начинаем публикацию экспертных материалов, посвященных вопросам практической реализации практик участия граждан в определении приоритетов расходования бюджетных средств.

Часть 1 «Информационные технологии в инициативном бюджетировании»

В последние годы всё чаще говорят о том, что роль гражданина в бюджетном процессе не должна ограничиваться только уплатой налогов. И если раньше основной упор делался на открытость и доступность информации о бюджете, то сейчас просто знаний о том, куда и как расходуются бюджетные средства, уже недостаточно. Активно обсуждается тема инициативного бюджетирования.

Под инициативным бюджетированием (ИБ) понимается как форма вовлечения граждан в бюджетный процесс через участие в определении приоритетов расходования бюджетных средств путем выдвижения инициатив и последующем контроле за реализацией проектов, так и вся совокупность практик гражданского участия в бюджетном процессе.

Внедрение механизмов инициативного бюджетирования дает определенные преимущества как гражданам, так и органам власти:

Механизм ИБ	Что дает населению	Что дает органам власти
ВЫБОР ГРАЖДАНАМИ НАПРАВЛЕНИЯ РАСХОДОВАНИЯ СРЕДСТВ	решение наиболее актуальных проблем улучшение среды обитания повышение удовлетворенности качеством жизни	снижение социальной напряженности повышение доверия к действиям органов власти разделение ответственности с населением за принятые решения
СОВМЕСТНОЕ УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ, БИЗНЕСА И ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ФИНАНСИРОВАНИИ ПРОЕКТОВ	получение софинансирования от государства на реализацию выбранных проектов бережная эксплуатация объектов в дальнейшем	дополнительные средства – практика реализации механизмов ИБ свидетельствует о том, что доля граждан и бизнеса находится в пределах 30% от общей стоимости проекта экономия за счет непосредственного участие граждан в выполнении отдельных работ («не финансовое» участие)
КОНТРОЛЬ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ СО СТОРОНЫ НАСЕЛЕНИЯ	повышение качества выполняемых работ за счет постоянного контроля за подрядчиками контроль работы чиновников – исключение коррупционной составляющей	повышение эффективности расходования бюджетных средств: проектные сметы получаются максимально рыночными, стоимость проектов снижается понимание гражданами важности решаемых задач в условиях ограниченных ресурсов

Но несмотря на наличие очевидных преимуществ и положительную динамику количества и стоимости реализованных проектов, говорить о повсеместном распространении и отработанном механизме пока не приходится.

Нерешённые вопросы

Инициативное бюджетирование активно внедряется в России с 2013 года, но до сих пор сохраняются отдельные нерешённые вопросы, затрудняющие повсеместное распространение соответствующих практик.

Прежде всего, речь идет об отсутствии нормативной правовой базы. На законодательном уровне нигде не закреплено даже определение понятия «инициативное бюджетирование». Руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ Министерства финансов Российской Федерации В.В. Вагин в своих выступлениях регулярно подчеркивает важность включения соответствующего понятия в законодательство о местном самоуправлении, а также дополнительного учета в составе принципов бюджетной системы, утвержденных Бюджетным кодексом Российской Федерации, принципа гражданского участия.

Вместе с тем, из-за отсутствия законодательно закрепленного понятия «инициативного бюджетирования» возникают сложности с формированием единого методологического подхода на территориях регионов и Российской Федерации в целом, с оценкой эффективности реализации соответствующих проектов, с распространением практики и вовлечением в неё новых регионов. Многие регионы считают, что на их территории уже реализуются проекты инициативного бюджетирования, имея в виду совершенно другие практики гражданского участия.

Крайне негативно сказывается на расширении практик ИБ отсутствие единой методологической базы. Много и часто в экспертном сообществе говорят об анализе имеющегося опыта и тиражировании лучших практик, но давно уже назрела необходимость формирования на основе значительного объема накопленного материала общих требований или методических рекомендаций для органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан по реализации проектов инициативного бюджетирования.

Еще одно направление, требующее развития, — это создание необходимой инфраструктуры. В данном случае речь обычно идёт о создании региональных проектных центров, системы информирования и системы обучения как представителей органов власти и консультантов, так и самих граждан, т. е. мероприятиях, требующих дополнительного финансирования, что является дополнительной нагрузкой на бюджет региона или муниципального образования. И что, несомненно, также является препятствием для более широкого внедрения практик ИБ.

Формальный подход в оценке результативности тоже не способствует распространению инициативного бюджетирования. Чаще всего оцениваются такие показатели как количество и общая стоимость реализованных проектов, а они не в полной мере позволяют оценить эффективность применяемых механизмов. 100 проектов – это много или мало? Проектов на 10% больше, чем в прошлом году – это хорошо или несущественный темп роста в сложившейся ситуации?

Представляется, что ранее данные показатели можно было бы рассматривать с точки зрения создания стимулов к внедрению практик ИБ как нового механизма. Однако в настоящее время уже назрела необходимость в оценке показателей, позволяющих обеспечить оценку эффективности проводимой работы с точки зрения охвата населения участием в этой деятельности, получения бюджетного эффекта, наличия сопоставимости данных на уровне субъектов Российской Федерации и др.

Более объективными могли бы стать показатели вовлеченности граждан в практики инициативного бюджетирования и доли бюджетных расходов, распределяемой с участием граждан. А тут, к сожалению, не так всё радужно.

Анализируя результаты шестого международного рейтинга «Индекс открытости бюджета- 2017», можно говорить о том, что в области повышения открытости бюджетных данных России удалось достичь неплохих результатов: 72 балла против 43 баллов в среднем по рассматриваемым странам. Однако уровень участия граждан в бюджетном процессе оценивается невысоко: 13 пунктов из 100 в 2017 году, что на 12 пунктов меньше, чем в 2015 году.

Эти показатели напрямую свидетельствуют о том, что «традиционно» используемые возможности для обеспечения участия граждан в бюджетном процессе (публичные слушания, деятельность общественных советов) не обеспечивают массовую вовлеченность населения.

Таким образом, одним из основных нерешённых вопросов является создание доступной и востребованной площадки для обмена мнениями по вопросам распределения бюджетных средств между гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления.

Варианты взаимодействия органов власти и населения

К решению вопроса взаимодействия с населением в регионах и муниципальных образованиях подходят по-разному. В целом можно выделить четыре инструмента, получивших широкое распространение. В региональной практике они используются как сами по себе, так и во взаимосвязи на разных этапах реализации проектов инициативного бюджетирования.

Во-первых, речь идет о распределении части средств бюджета с помощью комиссии, состоящей из граждан и представителей органов власти. Как правило, в такую комиссию входит не более 10-20 человек, которые и получают право на выдвижение инициатив. Члены комиссии выбираются или по жребию, или голосованием из предложенных кандидатур.

К плюсам такого варианта можно отнести:

оперативность принятия решений: 10-20 человек быстрее собрать, встречи можно проводить чаще, участникам легче договориться;

интенсивное обучение участников: при создании комиссии зачастую проводится профильное обучение по тематике инициативного бюджетирования, что позволяет решать в дальнейшем вопросы на другом качественном уровне.

Но у такого варианта есть и очевидные минусы. Прежде всего, это низкая вовлеченность граждан в обсуждении вопросов распределения бюджетных средств. Роль основной массы населения в лучшем случае сводится к выбору членов комиссии. Т. е. ощущение сопричастности к бюджетному процессу у большинства граждан так и не формируется.

Значительна и общественная нагрузка на членов комиссии. Участие в ее работе требует существенных временных затрат (прохождение обучения, проведение заседаний и т. д.), что не всегда доступно для работающих граждан. А наиболее эффективное распределение средств возможно все-таки при учете интересов всех групп населения.

Во-вторых, стоит отметить вариант, получивший наибольшее распространение. Это собрания (сходы) граждан, в которых могут участвовать все желающие.

На собрании выдвигаются инициативы по решению наиболее актуальных для населенного пункта проблем. Там же зачастую проходит обсуждение и голосование. В отдельных случаях на собрании только отбираются наиболее востребованные инициативы, а итоговое голосование организуется на официальных сайтах органов власти (органов местного самоуправления) в сети Интернет.

Преимуществами такого варианта являются широкий охват граждан и возможность живого диалога как между органами власти и населением, так и между различными группами населения.

Недостатки тоже достаточно очевидны. Во-первых, людей на собрание надо привлечь, а в региональной практике встречались случаи, когда собрания были отменены из-за отсутствия кворума. Во-вторых, необходимо организовать специальную модерацию, иначе конструктивного диалога не выйдет по причине низкой активности участников или слишком эмоционального, но непродуктивного обсуждения. Для всего этого нужны специалисты - консультанты, занимающиеся вопросами инициативного бюджетирования.

С наличием таких специалистов и связан третий вариант – создание проектного офиса или инициативной/рабочей группы. Консультанты выезжают на места, ведут там информационно-разъяснительную работу по вопросам основных принципов и этапов реализации проектов инициативного бюджетирования, организуют и модерируют собрания, готовят справочные материалы и публикации, проводят обучение.

Это помогает обеспечить плотное взаимодействие с населением, но встает вопрос поиска людей, имеющих необходимую квалификацию и готовых заниматься этой работой, а также ресурсов на обеспечение их деятельности.

Эти три рассмотренных варианта хороши в случае решения точечных вопросов, на финальной стадии принятия решения или при реализации проектов инициативного бюджетирования в населенных пунктах с небольшой численностью населения. В городах численность населения существенно больше, чем в поселениях, что затрудняет организацию собраний. Люди сильнее разобщены, зачастую жителей одного внутригородского района абсолютно не волнуют проблемы соседнего. При этом остаются общегородские проблемы, затрагивающие всех жителей. Всё это обусловило необходимость поиска альтернативного варианта взаимодействия органов власти и населения.

Таким вариантом стало использование информационных технологий при реализации проектов инициативного бюджетирования. Специальный портал - востребованный инструмент во многих городах. Особо показательны примеры Сургута, Твери и Москвы.

Город Сургут расширил сферу применения своего сайта «Бюджет для граждан», используя его функционал для решения задач по инициативному бюджетированию. В отдельном разделе «Бюджет Сургута online» организован прием инициатив, возможно проведение онлайн-голосований, а также представлена разъяснительная и обучающая информация.

Портал «Чего хочет Тверь» позиционируется как место, где каждый житель Твери имеет возможность стать активным участником улучшения города. Пользователи могут предлагать свои идеи и решения, оценивать имеющиеся идеи (реализована система лайков и дизлайков), быть в курсе актуальных новостей (на портале ведется блог).

В городах-миллионниках развитие инициативного бюджетирования в принципе невозможно без использования информационных технологий, поэтому опыт Москвы значительно отличается от других регионов. В Москве действуют сразу три сервиса:

площадка для краудсорсинга, где граждане предлагают и обсуждают идеи в рамках тем, заданных властями;

портал «Активный гражданин», где проводятся голосования по идеям, отобранным на площадке для краудсорсинга;

сайт «Наш город», созданный для учета жалоб и обращений граждан.

Использование таких порталов в регионах помогает обеспечить существенный охват населения за счет доступности. Пользователь в любое время может зайти, оставить свое предложение, проголосовать за другие идеи, ознакомиться со всеми размещенными материалами. Исследования ВЦИОМ отмечают в последние годы тенденцию увеличения доли интернета, как основного источника новостей для населения.

Содержание и сопровождение портала, как правило, обходится дешевле содержания проектного офиса. Возможности используемых портальных платформ позволяют поддерживать достаточно разнообразный функционал, который мог бы быть применим на всех этапах реализации проектов инициативного бюджетирования.

Таким образом, создание специального портала (или раздела на существующих официальных сайтах органов власти) как вариант взаимодействия органов власти и населения видится самым перспективным.

Что же мешает массовому распространению подобной практики?

Ответ на это вопрос Вы найдёте в продолжении данного материала



С детальной информацией об особенностях методологической и консультационной поддержки и сопровождения внедряемых новых технологий управления, в т.ч. практик инициативного бюджетирования, Вы можете ознакомиться в разделе сайта:

«Каталог услуг» – «Открытый бюджет. Инициативное бюджетирование»