Мы завершаем публикацию серии материалов о ходе реализации Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 – 2024 годах, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р. Ранее опубликованные материалы были посвящены анализу мер, рекомендуемых Концепцией в целях организации обзоров бюджетных расходов, а также планирования обзоров бюджетных расходов. 

Сегодня мы проанализируем рекомендуемые Минфином России подходы к непосредственному проведению обзоров бюджетных расходов, результаты апробации обзоров, проведённых на федеральном уровне в истекшем году на базе «пилотов», а также перечень возможных, на наш взгляд, мер по внедрению данного инструмента на региональном и муниципальном уровнях.

ОБЗОРЫ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ КАК ОСНОВА ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Часть 2

Подходы к проведению обзоров

Как отмечалось ранее, Минфином России разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка проведения обзоров (аудита) расходов федерального бюджета» (далее – проект).

Согласно проекту, процесс подготовки к проведению обзоров период планирования и подготовки в целом составит 4-х месяца (с августа по декабрь), включает несколько стадий и предполагает жёсткую регламентацию. С одной стороны, это можно рассматривать как положительный фактор, но, с другой, возникает опасение, что в предложенном варианте реализации это может способствовать формализации подхода к планированию обзоров вследствие усиления текущей нагрузки на соответствующих специалистов. Итогом этапа планирования проведения обзоров бюджетных расходов является одобрение Правительственной комиссией методик, графиков проведения обзоров бюджетных расходов (далее- ОБР) и планов работы рабочей группы.

На непосредственное проведение обзора до момента утверждения его результатов отводится около 3,5 месяцев (с декабря по март). Сроки проведения необходимых процедур спланированы таким образом, чтобы обеспечить утверждение результатов и вариантов экономии к началу массового обсуждения первоначальных параметров бюджетных проектировок федерального бюджета. На рисунке 2 приведена схема взаимодействия участников при проведении обзоров и утверждении их результатов.

Рисунок 2 - Схема взаимодействия участников при проведении обзоров бюджетных расходов и утверждении их результатов (проект)

Проект включает положения, устанавливающие обязанность учёта результатов обзоров при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. В этих целях должны быть внесены соответствующие корректировки в Правила составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Отражение результатов обзоров планируется осуществлять в отчёте, составляемом Минфином России за отчётный период. Однако проект не содержит положений, устанавливающих сроки его составления и варианты дальнейшего использования. Представляется, что это существенные параметры, также подлежащие регламентированию. Логично также было бы предусмотреть возможность оценки и проведения сравнительного анализа предложенных и фактически реализованных мер экономии, а также мониторинга реализации предложений, внесённых по итогам обзоров.

Первые результаты и вызовы

Начиная с 2018 года, Минфином России проводится практическая апробация подходов к проведению обзоров бюджетных расходов на основе «пилотов». При выборе пилотных направлений ставилась задача максимального выявления закономерностей и особенностей, присущих различным аспектам деятельности, осуществляемой с использованием бюджетных средств. Перечень «пилотов», а также особенности организации и проведения обзоров определялись с учётом существующей в международной практике классификации обзоров:

• по степени охвата (общие и выборочные обзоры расходов);
• по направленности расходов и вовлеченности ведомств (горизонтальные и вертикальные обзоры расходов);
• по характеру экономии средств (стратегический обзор, обзор экономичности расходов (операционный) обзор, совмещённый обзор).

В результате, на этапе апробации, проведение обзоров бюджетных расходов начато одновременно по нескольким общим для федеральных органов исполнительной власти направлениям расходов (материально-техническое обеспечение, научно-исследовательские работы), наиболее репрезентативным госпрограммам (реализация государственных программ развития промышленности гражданского назначения и государственных программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды), а также по комплексной деятельности одного из ведомств (реализация функций и полномочий Федеральной службы судебных приставов).

Отдельные промежуточные результаты, полученные по итогам пилотной апробации, были озвучены в сентябре истекшего года в рамках проведения Московского финансового форума – 2019[1]. Представители Минфина России, как и присутствующие на форуме международные эксперты, отмечали, что проведение обзоров даёт наибольший эффект при условии проведения глубокого детализированного (операционного) и сравнительного анализа. Это, в свою очередь, требует длительной подготовки и планирования подходов к их проведению, а также соблюдения целого комплекса условий, включая наличие и доступность необходимых источников информации.

Следует отметить, что доступность и полнота источников для анализа выделяется как одна из самых сложных и трудно решаемых задач. Это обусловлено тем, что в ходе проведения обзоров возникает потребность в получении как финансовой, так и нефинансовой информации, учёт которой осуществляется на уровне различных ведомств. Довольно часто эти ведомства относятся к различным уровням власти, а в ряде случаев являются коммерческими структурами, использующими меры государственной поддержки.

Решению задачи по получению достаточного и достоверного объёма информации для проведения обзоров, безусловно, способствует развитие ГИИС «Электронный бюджет», государственного информационного ресурса бухгалтерской (финансовой) отчётности (ГИР БО), соответствующих ресурсов Росстата, Казначейства России и иных государственных информационных ресурсов. Однако, круг и доступность имеющихся в них сведений, в наибольшей степени позволяют провести эффективный анализ «верхнеуровневых» показателей. Для проведения выборочных обзоров, анализа по отдельным направлениям расходов, отраслям и ведомствам, таких данных может оказаться недостаточно, поскольку требуется более детальная информация.

Кроме того, как отмечают специалисты, в большинстве случаев обзоры расходов готовятся в сжатые сроки, а объёмы требуемой информации весьма значительны.[2] В этом случае важно иметь возможность обеспечить одновременный оперативный сбор сопоставимых данных из разных информационных систем, располагать единообразной справочной и реестровой информацией. На ведомственном уровне, на наш взгляд, это возможно обеспечить путём внедрения в текущую деятельность отдельных элементов технологии больших данных, в т.ч. использования новых способов хранения данных (облачные решения) и т.п. В такой ситуации несомненным преимуществом обладают органы государственной власти (органы местного самоуправления), использующие и развивающие решения, позволяющие обеспечить автоматическое наполнение информацией из источников данных в автоматическом режиме, хранение и накопление оперативной информации с бессрочным хранением «исторических» данных, агрегацию данных из различных источников, использование механизма «drill down» для получения подробной информации, а также вариативность выбора формы визуализации необходимой аналитической информации. С точки зрения эффективности проведения общих обзоров, более подготовлены к их проведению регионы и муниципалитеты, развивающие ресурсы, построенные на принципах Концепции создания и развития ГИИС «Электронный бюджет».

В целом в 2019 году Минфином России проведено пять обзоров бюджетных расходов. Отчёт по каждому из пяти направлений содержит, помимо результатов анализа, перечисление выявленных проблемных областей, а также перечень предложений, сформированных по результатам обзора бюджетных расходов. С результатами обзоров возможно ознакомиться на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации.[3]

Работа по проведению обзоров на федеральном уровне продолжается. В феврале-марте т.г. на уровне НИФИ проведены расширенные совещания по обсуждению результатов работы по проведению обзоров расходов федерального бюджета на предоставление субсидий на иные цели бюджетным (автономным) учреждениям, а также в сфере здравоохранения. Одновременно НИФИ продолжает подготовку соответствующей разработки методологических подходов к проведению обзоров бюджетных расходов.

Что делать регионам?

Уже сейчас результаты, полученные Минфином России в ходе апробации, свидетельствуют о выявлении как значительного перечня направлений, требующих дополнительной проработки и регулирования, так и наличия явных резервов для экономии.

Что немаловажно, проведение обзоров позволило «по-новому» оценить «традиционные» расходы, осуществляемые ведомствами на многолетней основе и финансируемые «по привычке». При рассмотрении и согласовании бюджетных проектировок обычно к ним не возникает особых вопросов. На практике детальнейшему обсуждению и анализу подвергаются новые принимаемые бюджетные обязательства, однако их доля в общем объёме расходов обычно невелика. В то же время, как раз по причине значительности объёмов, детальный анализ «традиционно» осуществляемых расходов может быть наиболее полезен. Этот вывод подтверждает и практика проведения экспертных работ по данному направлению.

Так, как свидетельствует опыт экспертов, отдельные субъекты Российской Федерации и муниципальные образования по-прежнему основной задачей для себя видят сохранение общего уровня финансового обеспечения, в т.ч. в отношении государственного задания (далее – госзадание). Например, анализ применения нормативного финансирования, как механизма финансового обеспечения выполнения госзадания в социальной сфере, позволил выявить факты недостаточно высокой обоснованности базовых нормативов и корректирующих коэффициентов к ним[4]. Как следствие, - разброс значений стоимости аналогичных услуг при прочих равных условиях, что напрямую влияет на общую величину субсидии на финансовое обеспечение выполнения госзадания. Характерно, что на наличие аналогичных проблемных областей, связанных с использованием нормативов, указывается и в отчёте, сформированном Минфином России по результатам обзора расходов на материально-техническое обеспечение федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами. Например, по идентичным (однородным) товарам, работам, услугам применительно к закупаемой единице товара (работы, услуги) отмечена существенная разница в нормативах, право на определение которых принадлежит федеральным государственным органам.

В этой связи, учитывая предстоящие задачи по поиску резервов для реализации наиболее приоритетных задач в условиях ухудшения экономической ситуации, представляется, что использование альтернативного инструмента в виде проведения обзоров бюджетных расходов может принести наибольшие результаты при их проведении в отношении «инерционной» части бюджетных расходов. Кроме того, наибольший эффект может принести встраивание и интеграция элементов обзоров в формируемую систему управления налоговыми расходами, а также использование результатов обзоров при исполнении полномочий по внутреннему финансовому аудиту и оценке качества финансового менеджмента.

С учётом имеющейся специфики на региональном и муниципальном уровнях целесообразно выделить наиболее «узкие» направления с тем, чтобы приступить к отработке нового инструмента, предусмотренного Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов, ориентируясь на подходы, применяемые Минфином России. При этом наиболее целесообразно провести предварительную отработку подходов на «пилотах», а затем уже перейти к масштабному внедрению практики обзоров бюджетных расходов. Вместе с тем, значительно ускорит внедрение данного инструмента утверждение соответствующего порядка проведения обзоров бюджетных расходов и иных регламентирующих документов, а также разработка методических материалов на федеральном уровне.

[1] Московский финансовый форум – 2019. Пленарное заседание «Эффективность управления бюджетными расходами: международный опыт и российская практика» / 13.09.2019: // URL: https://mff.minfin.ru/program/13-sentyabrya/upravlenie-po-tselyam-opyt-natsionalnykh-proektov-i-reformirovanie-gosudarstvennykh-programm/

[2] Богачева О.В., Смородинов О.В. Формирование условий для проведения обзоров расходов в России // Финансовый журнал / Financial Journal / 2019. №1. С. 18-32.

[3] Единый портал бюджетной системы Российской Федерации / Бюджет / Закон о бюджете / Результаты обзоров бюджетных расходов // URL: http://budget.gov.ru/

[4] Иванчина Е.Н., Гарин Д.В. Совершенствование механизмов финансирования госзадания на примере сферы образования // Журнал «Бюджет» / 2019. №2 // URL: http://bujet.ru/article/367261.php?sphrase_id=4441464