Мы продолжаем публикацию материалов о ходе реализации Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 – 2024 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р.

Ранее опубликованные материалы были посвящены анализу реализованных и подлежащих реализации в текущем году мер по направлениям, связанным с обеспечением долгосрочной сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и формированием системы управления налоговыми расходами (серия публикаций).

Сегодняшний обзор посвящён анализу мероприятий, осуществляемых в рамках внедрения в практику органов власти и местного самоуправления Российской Федерации обзоров бюджетных расходов. 

ОБЗОРЫ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ КАК ОСНОВА ПОВЫШЕНИЯ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Часть 1

Проведение обзоров бюджетных расходов – одна из новых, ранее не используемых в российской практике мер, предусмотренная Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 – 2024 годах (далее – Концепция). Минфин России рассматривает обзоры бюджетных расходов как инструмент, направленный на выявление и высвобождение неэффективных и (или) недостаточно эффективно используемых бюджетных ресурсов и перенаправление их на решение приоритетных задач.

Содержащийся в Концепции перечень подходов и принципов, с учетом которых предлагается осуществлять проведение обзоров бюджетных расходов, достаточно обширен и содержит мероприятия организационного и методического характера. Однако, как отмечено в Концепции, для обеспечения полноценного внедрения института обзоров бюджетных расходов (далее – ОБР) необходимо утверждение регламента проведения обзоров бюджетных расходов и принятие нормативных правовых актов, предусматривающих учет их результатов при составлении проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. И действительно, без разработки и утверждения соответствующей нормативной правовой базы полноценное внедрение механизма ОБР не представляется возможным.

Главная особенность обзоров бюджетных расходов состоит в том, что конечной целью их проведения является обеспечение приоритизации бюджетных расходов в соответствии с целями социально-экономической политики. Достижение этой цели вызывает потребность в поиске внутренних резервов оптимизации, что, в свою очередь, влечет необходимость использования и применение новых, альтернативных, по сравнению с традиционными мерами, инструментов управления и оценки эффективности бюджетных расходов. Их использование в Российской Федерации только начинается, основано на анализе и переработке международного опыта и, как отмечают специалисты Минфина России, даст наиболее ощутимые результаты в долгосрочной перспективе.

Ранее мы уже анализировали особенности отдельных внедряемых механизмов оценки эффективности бюджетных расходов и использования бюджетных средств, таких как финансовый аудит и обоснование инвестиций. Работа по практической реализации указанных механизмов продолжается и, на наш взгляд, при определённых допущениях, их применение может быть эффективным и при проведении ОБР. Что же изменилось за истекший 2019 год и в каком направлении продвигается деятельность по внедрению ОБР?

Как известно, разработку методологических подходов к проведению ОБР осуществляет научно-исследовательский финансовый институт Минфина России (далее – НИФИ). В этих целях НИФИ реализуется НИР по теме «Формирование обзоров бюджетных расходов в Российской Федерации с учётом передового международного опыта».

В 2018 году в рамках выполнения НИР специалистами института проведен анализ имеющегося опыта по проведению ОБР, обобщены применяемые подходы к его проведению и сформулированы соответствующие рекомендации. Результаты этой работы легли в основу последующей разработки Минфином России проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка проведения обзоров (аудита) расходов федерального бюджета» (далее – проект постановления). С текстом проекта возможно ознакомиться в СПС КонсультантПлюс (по состоянию на 25 марта т.г. проект не утверждён).

С точки зрения Минфина России, процесс ОБР условно можно подразделить на два основных этапа:

• формирование предложений и подготовка к проведению ОБР («планирование»);
• непосредственное проведение ОБР.

Эти этапы «разнесены» по времени и охватывают периоды, относящиеся к году, предшествующему текущему финансовому году, а также непосредственно к году, в котором осуществляется составление проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период (текущему финансовому году). На рисунке 1 приведены характеристики соответствующих этапов, отражённых в проекте порядка.

Рисунок 1

Следует отметить, что этап планирования проведения ОБР не менее важен, чем этап проведения ОБР. Во многом это связано с проблемами наличия и получения качественной информации, необходимой для соответствующего анализа. Как отмечалось международными экспертами на Московском финансовом форуме-2019, получение достаточного и достоверного объёма информации для проведения ОБР является одной из самых сложных задач. Её решению, несомненно, способствует развитие информационного общества и цифровизация органов власти всех уровней. В этой связи, на наш взгляд, практическое внедрение ОБР во многом будет зависеть от скорости, уровня и степени детализации дальнейшего развития единой системы управления государственными и муниципальными (общественными) финансами Российской Федерации с применением информационных и телекоммуникационных технологий (ГИИС УОФ «Электронный бюджет»), а также степени вовлечения в соответствующие процессы широкого круга субъектов экономики.

В соответствии с вышеупомянутым проектом формирование предложений по проведению ОБР на федеральном уровне должно осуществляться по различным направлениям анализа в разрезе отдельных объектов. При этом в утверждаемый перечень объектов обзора должно быть включено не менее шести объектов, в т.ч.:

• не менее 2 объектов, соответствующих конкретным главным распорядителям средств бюджета;
• не менее 2 объектов, соответствующих конкретным государственным программам (отдельным отраслям экономики и социальной сферы);
• не менее 2 объектов, соответствующих отдельным видам расходов (направлениям деятельности).

На рисунке 2 приведена предварительная схема процесса формирования предложений по проведению ОБР на федеральном уровне.

 

Рисунок 2

Как следует из предложенной схемы, непосредственная работа по проведению ОБР может быть начата во второй половине декабря текущего финансового года. К этому времени на федеральном уровне, как правило, уже утверждён закон о федеральном бюджете и работы, связанные с прогнозированием, уже завершены.

Согласно проекту порядка в срок не позднее 31 марта текущего финансового года Минфин России должен направить в Правительственную комиссию утверждённые решениями рабочих групп промежуточные итоги ОБР по конкретным объектам обзоров (аудита) бюджетных расходов, в том числе варианты экономии бюджетных средств, с обоснованием достижения (недостижения) целевых значений оптимизации. В срок не позднее 30 апреля текущего финансового года Правительственная комиссия должна выбрать наиболее приемлемые варианты экономии бюджетных средств в разрезе конкретных объектов и утвердить результаты ОБР. Таким образом, при условии соблюдения указанных сроков к периоду составления проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период, финансисты смогут располагать обоснованными сведениями о возможной экономии бюджетных средств и, соответственно, учесть их при прогнозировании.

Представляется, что регионам и муниципалитетам при разработке соответствующего порядка целесообразно учесть подобный алгоритм и предусмотреть, по возможности, проведение работ по ОБР в первой половине года. Хотя, конечно, нельзя не отметить, что в этот временной промежуток не всегда есть возможность получить необходимые для анализа отчетные данные, поскольку сроки подготовки и утверждения отчетности за отчетный год, в лучшем случае, приходятся на последний месяц 1 квартала и (или) 2 квартал года. А проведение анализа, исходя из данных промежуточной отчетности, на наш взгляд, не всегда может быть объективным.

Начиная с 2018 года Минфином России проводится практическая апробация подходов к проведению ОБР на основе пилотов. Выбор пилотных направлений для отработки осуществляется на комплексной основе, исходя из нескольких факторов: проводится анализ в разрезе отдельных видов расходов, анализ исполнения как отдельных полномочий ФОИВ, так и всей деятельности ФОИВ, анализ расходов применительно к программной деятельности и др. Основными задачами при этом являются, с одной стороны, поиск «узких» мест по конкретным направлениям анализа, с другой стороны - отработка наиболее эффективных инструментов проведения ОБР и дальнейших механизмов реализации полученных результатов.

Например, как отмечается специалистами Минфина России, одной из особенностей текущего момента является то, что, как правило, детальнейшему обсуждению и анализу подвергаются новые принимаемые бюджетные обязательства, однако их доля в общем объёме расходов, как правило, невелика.

Значительную долю бюджетных расходов составляют «традиционные» расходы, осуществляемые на многолетней основе, финансируемые «по привычке». При рассмотрении и согласовании бюджетных проектировок обычно к ним не возникает особых вопросов. В то же время, как раз по причине значительности их величины и «традиционности» осуществления, детальный анализ их эффективности может быть наиболее интересен и полезен. Кроме того, особый интерес с точки зрения оценки эффективности всегда представляет сравнительный анализ позиций, имеющих аналогичную направленность, но осуществляемых разными участниками бюджетного процесса в аналогичных условиях. 

Продолжение следует.

В следующей публикации мы расскажем о результатах обзоров бюджетных расходов, проведённых Минфином России в 2018-2019 годах, а также возможных мерах по внедрению данного инструмента на региональном и муниципальном уровнях.